一、引言

2015年底，《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37号）指出：“推动城市管理走向城市治理，促进城市运行高效有序，实现城市让生活更美好。”这是“城市管理走向城市治理”首次写入中央文件。2015年12月20日，时隔37年后，中央再度召开中央城市工作会议，明确提出“完善城市治理体系，提高城市治理能力”，“促进城市治理体系与治理能力现代化”，由此开启探索并推进“城市治理”的新征程。

 

 

国内外学者对城市治理的理解殊途同归，本文吸纳总结为：我国的城市治理是在坚持党的领导，坚持以人民为中心，坚持依法治理的前提下，以政府为主导，发动市场、社会组织、市民等多元主体力量，通过开放参与、平等协商、分工合作的方式，解决城市运行发展过程中的突出问题，提供城市公共服务，不断满足人民群众对美好生活的需要，实现城市公共利益最大化的过程。

 

 

城市治理是国家治理的重要抓手，充分发挥中国特色社会主义制度的显著优势，持续提升城市治理能力，完善城市治理体系，加快实现城市治理体系和治理能力的现代化，是全面实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求和关键举措。

 

 

二、城市治理发展的基本逻辑

中国特色社会主义城市治理没有现成经验可借鉴，需要充分发挥“自我完善、自我革新、自我提高”的制度优势，坚持改革创新、与时俱进，不断探索城市治理发展升级之路，推进城市治理体系和治理能力现代化进程。

 

 

城市治理的发展是城市管理从“传统”走向“现代化”的转变历程，主要体现在以下三个方面。

 

（一）治理理念转变

由“以政府为中心”走向“以人民为中心”。从根本上强调城市治理的出发点和落脚点是人，城市因人而生，城市的存在是为了让人民的生活更美好。要聚焦人民群众需要，实现城市治理“为了人民、尊重人民、依靠人民、服务人民”，以人民满意为根本标准，做“服务型”政府。

 

由“粗放管理”走向“精细化管理”。要求充分关注市民生产生活过程中遇到的操心事、烦心事、揪心事，了解群众所需，切实解决困难和问题。留心细节，增强风险预见能力，及时采取措施，消除管理死角，有效克服管理服务的盲目性。由“被动管理”走向“主动管理”，由传统的“事后处置”走向“事前预防、事中监管、事后处置”。

 

由“行政手段为主”走向“依法治理”。“没有法治，便无善治，也就没有城市治理的现代化”。城市治理的权力来源于法律授权，权力运用依照法律，法律规定城市治理行为合法与非法的界限，给权力运用者设定范围和边界。依法治理要求城市执法要依法行政，企业、公民、社会要依法办事，城市问题的解决不能违背法律要求，城市治理的制度、体制机制、技术运用须符合法律规定。

 

 

（二）政府职能转变

从无限政府向有限政府转变。在现代城市治理中，政府角色由“划桨者”向“掌舵者”转变，简政放权，具体微观层面交由市场（企业）、公民社会和非营利组织来发挥作用。政府部门更多向提供公共产品、强化公共服务、维护公平正义、实现公共利益最大化的方向转变。

 

为了保障政府治理效能，需建立完善城市运行管理第三方监督及公众监督机制，并保证第三方监督的独立地位，不受政府干预，鼓励市民积极参与城市治理。建立健全城市治理相关法律法规，确保城市管理有法可依、有章可循。

 

 

（三）治理模式转变

治理模式包括三要素，即治理主体（谁来治理）、治理客体（治理什么）和治理方式方法（如何治理）。

 

城市治理方式由政府“独角戏”走向多元主体共同参与、协同治理，政府、社会、公民都是城市治理的责任主体。政府在城市治理体系中占主导地位，依法保障公民、社会的参与权、知情权、监督权。打破体制机制障碍，通过制度创新与技术创新，打造利于多元主体协同治理的环境，实现共建共治共享。

 

城市治理客体由“着眼当下”走向“兼顾当下与未来”，即围绕服务“当代人”与“未来人”开展治理。围绕服务“当代人”解决城市运行过程中遇到的各类问题和矛盾，是被动的、应急型的城市治理；围绕服务“未来人”考虑城市长远发展目标的问题，是在尊重城市历史与现实基础上，主动作为型的城市治理，事关城市发展质量与可持续性。

 

治理方法由“单向治理”转向“系统治理”，统筹考虑各种治理因素综合施政。城市是个有机生命体，有其独特的发展进程，是多维度、多层次、多要素关联构成的复杂巨系统，因此城市治理是一项兼具系统性、整体性、协同性与长期性的重大复杂工程，需进行系统治理、综合治理、源头治理，要求立足城市发展实际，尊重城市发展规律，统筹全局，统筹运用改革、科技、文化三大动力，统筹政府、社会、市民三大主体等。治理手段由传统自上而下的行政手段走向综合运用制度、体制、机制、技术等多种手段，刚柔并济，全面探寻城市治理发展之路。

 

 

三、城市治理发展的演进过程

（一）网格化城市管理阶段

2004年，北京市东城区率先推出“城市万米单元网格管理法”。2005年，建设部将网格化管理模式正式列入国家“十五”科技攻关计划，开始在全国试点推广。2016年，以北京市为例，前后大致有网格化+城市管理、网格化+社会治安、网格化+社会服务、网格化+安全生产、网格化+环境保护等诸多领域的网格化管理体系。

 

网格化管理模式有多个突出的创新点。一是组织体制创新。设立网格办或网格化监督指挥中心等机构，建设网格员队伍，强化行政监督职能，对城市管理效能进行监督考评。二是管理方法创新。基于反馈—控制原理设计了整套闭环流程，各地分别有五步闭环、六步闭环、七步闭环等不同特色。闭环管理方法从设计层面保证了城市管理问题从发现到解决的全过程件件有着落、事事有回音，然而落地过程中更多依靠制度、机制创新配套。三是管理手段创新。先后发布“数字化城市管理系统”的系列标准，规范城市管理事、部件标准和立、结案标准等，为“网格化管理”模式产业化奠定了重要基础。

 

“网格化城市管理”阶段，是由城市管理向城市治理转变的重要过渡期，是城市管理方法论的重大开拓性创新，特别是体制机构改革、管理机制、闭环管理方法等创新经验，对于推进城市治理进程具有非常重要的“基石”作用。然而，受限于发展时期，它在服务型政府治理理念、多元共治模式、系统治理方法等方面还存在很大的转变空间。

 

 

（二）多网融合的社会治理阶段

2017年，党的十九大报告中明确提出：“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”

 

2019年初，中办、国办印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》明确要求，整合基层网格管理和指挥平台，将上级部门在基层设置的多个网格整合为一个综合网格，依托村（社区）合理划分基本网格单元，统筹网格内党的建设、社会保障、综合治理、应急管理、社会救助等工作，实现“多网合一”。

 

在此背景下，城市治理进入多网融合的社会治理阶段，其中最关键的转变体现在：一是治理主体由原来的政府独角戏、政府包揽转变为政府、社会、公众多元主体共治，并明确了多元主体之间的责任及协商共治关系。二是治理客体由狭义的城市管理走向广泛的社会治理，由原来的关注“城市管理问题”转变为关切“人民需求”、促进社会和谐。三是在治理方式上，首先是突出强调党的领导，充分发挥党总揽全局协调各方的领导核心作用，以党风政风好转带动社会风气的好转，加强基层党建，以党的执政能力建设和先进性建设推动社会改革发展。其次是，由原来分而治之的网格化，逐步走向融合统一的网格化，建设城市综合管理服务平台。四是治理方法手段进一步明确为社会化、法治化、智能化 、专业化。社会化是指动员全社会共同参与，激发起社会公众的自主能动性。法治化是指坚持依法治理，依据法律明晰各方权责，依照法律规范社会行为，铸造良好社会秩序，保障社会安定有序。智能化是指借助现代科学技术，实现精准高效便捷的社会治理目标。专业化是指通过加紧培育城市治理专业力量，为加强和创新社会治理提供专业服务、造血输能。

 

“多网融合”的社会治理模式是在科学完整的中国特色社会治理理论体系指引下产生的，是真正意义上的“城市治理”内涵范畴，对于推进城市治理体系与治理能力现代化，具有开创性作用。然而，在模式落地过程中，许多地方出现了“融而不合”“合而不深”等现实问题，“融合”治理的成效遭遇瓶颈。这很大程度上是治理结构的碎片化所致。现代行政管理强调职责清晰、分工明确，各部门围绕自己的法定职责开展工作，但这会导致部门间协调的成本高昂、风险上升。因此，以“强统筹”“全连接”“重协调”“聚合力”为特点的“一网统管”治理模式开始兴起。

 

 

（三）城市运行一网统管阶段

2019年11月，习近平总书记在上海考察期间指出，抓好“政务服务一网通办”“城市运行一网统管”，并将“两张网”建设作为提高城市现代化治理能力和水平的“牛鼻子”工程。“一网统管”概念迅速传播发酵。

 

一网统管模式是在多网融合的社会治理模式基础上的破冰式改革创新，聚焦“如何治理”加快探索，具体体现在：一是如何推动多元主体协同共治，或者说如何激发社会、公众的参与热情，鼓励大家积极建言献策、表达意见或建议，并影响到最终决策；如何加强部门协作，合力解决城市运行中的顽疾痼症，提高群众获得感、幸福感与安全感。二是如何兼顾解决当前城市运行突出问题与城市发展长远目标。三是如何通过治理方法手段创新，提高城市治理的精细化水平，强化综合治理、系统治理、源头治理。

 

这些问题的解决需要：一是“统”的力量加持。包括统一领导、统一指挥、统一思想、统一目标、统一行动。“统”的目的是为了更好地“管”，“管”得更好。二是“管”的水平提升。“管”的是主体责任范围内的领域、环节，要求管得更高效、更智慧、更精准、群众更满意。三是现代科技的赋能助力。要实现一网统管的“实用”“管用”“好用”，需要充分利用新一代信息技术的强大支撑，依靠技术应用的不断创新。

 

作者简介：钱双，北京国研数通软件技术有限公司总经理，研究方向：城市运行一网统管、社会治理、基层治理、数字化治理等；李春玲，北京国研数通软件技术有限公司咨询总监，研究方向：城市运行一网统管、社会治理、基层治理、数字化治理等。素材来源于杂志2022年第4期（33-35页），原标题为《对城市治理目标要求和技术手段的升级研究》。